实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的愿景，立法机关、执法机关、司法机关承担着重大责任。在这种背景下，行政文化作为公共行政管理的灵魂，就要刻不容缓地建构法治行政文化的体系框架，弘扬法治行政文化。

　　关于建构精神层次的法治行政文化

　　在这方面，四中全会提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意识、法治理念、法治思维、规则意识、契约精神、法治的道德底蕴、法治教育等，都属于法治的精神层次的范畴，法治文化一词更是包含着法治行政文化的精神内涵。所有这些，都需要我们在行政文化建构中逐一给以重要位置，精心阐发运用。这里，我们只说法治思维。

　　法治思维就是按法治要求处理问题、治国理政的思维方式。人的行为是由思维支配的，行政管理者一旦树立法治思维，自然就会把自己的执政行为控制在宪法法律的框架内。比如，自然就会做到自觉守法，严格执法，解决问题靠法。与法治思维对立的是人治思维、特权思维。一切有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。所以，实现依法执政、依法治国，首先依赖于一切行政管理者养成法治思维。

　　法治思维的养成，取决于一个人有没有足够的法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等。换言之，法治思维是前面所说的精神层面法治行政文化所有要素的凝结。不仅如此，法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等，只有凝结形成为一个人的法治思维才是有成果的和有效的。因此，法治思维是一切法治教育的出发点和落脚点；法治国家、法治政府、法治社会的实现，要求人们首先要求一切治国理政的担当者们，普遍确立法治思维。

　　法治思维主要包含了对行政行为的合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维等。树立法治思维，对于公共行政主体来说，是思维方式的一场革命，要求改变重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；改变超越法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、违法行政等背离法治精神的各种表现。

　　今天我们强调法治思维，并不是说法治思维是治国理政的唯一思维。治国理政涉及方方面面，每一个方面往往需要多重思维去考量，例如运用政治思维方式、道德思维方式、经济思维方式、法治思维方式等，分别考量其政治上的利弊、道德上的善恶、经济上的得失、法律上合法与非法，但首要的和基本的应当是合法与非法的判断。因此，法治思维在治国理政中具有优先和基本的地位，分辨合法与非法是考虑利弊、善恶、得失的前提。

　　关于建构制度层次的法治行政文化

　　依法治国的全面推进，不仅需要法治思维，还要依靠法律制度。法治思维和法律制度的关系是，法治思维是法律制度的前提，法律制度是法律思维的产物；没有法治思维就没有法律制度，但严格的法律制度又是促进法治思维形成的外部环境和客观压力。

　　为了全面推进依法治国，四中全会作出了一系列制度建设的决定，例如，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制；等等。这些措施都有很强的针对性，对法治政府建设十分紧要。

　　关于建构行为层面的法治行政文化

　　法治行政文化落实在治国理政的行为上，就是四中全会特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维来制定和依据法律制度处理和解决问题的行为方式。因此，行为层面的法治行政文化就是法治方式。

　　法治方式是依法行政的实际行动、操作方式。确立法治思维、制定法律制度，最终都要见之于法治方式；不体现于法治方式的法治思维、法律制度是不结果实的思维和制度。法治方式是法治思维转化为法治国家、法治政府、法治社会的着力点。如果说法治思维是人们内在的精神世界，法治方式就是法治思维外化的具体行动。

　　运用法治方式处理问题、治国理政，目的在于做到：第一，保证主体合法。行政管理人员具有法律法规授权或委托的行政主体资格，能够独立承担法律责任。第二，保证目的合法。行政行为的效果应当符合法律、法规明示或暗含的目的，不正当的行政行为目的会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为。第三，保证权限合法。超越法律规定的权限范围属于违法行政。第四，保证方式合法。决不使用法律、法规未规定的措施、方法和手段。第五，保证程序合法。因为任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。第六，保证内容合法。实施行政行为所涉及的权利、义务、条件、范围、幅度，都与法律规定相符合。所有这些合法，最后导向行政行为结果合法。在有些地方、有些部门，过去得到的深刻教训，就是行政行为远离法治方式，结果违法行政屡屡发生，公权得不到约束，公民权利得不到保护。法治方式要求消除一些与法治要求不符的行政方式，如选择性执法、趋利执法、随意执法、钓鱼执法等。

　　总之，公共行政管理和法治建设的实践表明，行政文化是现代公共管理的灵魂，法治则是现代行政文化的精髓。

　　（周文彰  国家行政学院原副院长）